La domanda di dati (aperti) da parte del Parlamento

Da dati.parlamento.

La domanda di dati aperti in ambito parlamentare

Questo capitolo tratta dei dati aperti, attualmente o potenzialmente disponibili, che potrebbero essere utilizzati nell’ambito delle attività parlamentari per migliorarne l’efficienza e la qualità, evidenziando quali dati, esterni al dominio informativo parlamentare, possano essere di utilità per il Parlamento, registrando una esigenza di scambio informativo tra istituzioni e soggetti governativi diversi che potrebbe essere efficacemente veicolata attraverso Open Data.

In particolare vengono illustrate le esigenze informative delle strutture parlamentari adibite all’istruttoria legislativa, descrivendo le finalità e le attuali modalità di acquisizione delle informazioni esterne da parte degli uffici del Parlamento. Dal quadro che ne risulta si delinea il perimetro del dominio informativo che costituisce la domanda di dati aperti espressa dal Parlamento in questo ambito.

I Servizi di documentazione della Camera dei deputati

Le attività dei Servizi di documentazione

L'attività dei Servizi di documentazione della Camera

Il Servizio Studi della Camera dei deputati, assieme agli altri Servizi di documentazione, cura l'assistenza tecnico-documentaria agli organi parlamentari finalizzata a fornire la completa base conoscitiva sui temi intorno a cui si svolge l’attività parlamentare. Inoltre, su richiesta e su temi specifici, svolge analoga attività per i gruppi parlamentari e i singoli deputati. Non fornisce pareri bensì supporto documentale, curando l'esaustività e l'accuratezza del quadro informativo e delle fonti impiegate, senza tralasciare quindi alcuna fonte pertinente e - se necessario - operando comparazioni tra diverse fonti, in modo che il ragionamento e l'esito risulti quanto più evidente, logico, obiettivo e neutro possibile.

Oltre al Servizio Studi, forniscono supporto informativo altre strutture specializzate, impegnate anch’esse nella cosidetta fase ascendente del procedimento legislativo: il Servizio del Bilancio, che cura le verifiche degli impatti quantitativi e di copertura finanziaria degli interventi legislativi sul Bilancio dello Stato; l'Ufficio Rapporti con l'Unione Europea, che produce documentazione sulle politiche da adottarsi nel contesto europeo; alcuni settori della Biblioteca, che effettuano analisi comparate della legislazione straniera.

La natura e le finalità delle attività di questi Servizi di documentazione sono tali da richiedere che il patrimonio di conoscenza su cui essi operano analisi e ricerche, per fornire il supporto agli organi parlamentari, debba essere ampio e articolato, poiché l’attività legislativa può focalizzarsi su qualsiasi ambito o tema, ma anche costantemente aggiornato e immediatamente disponibile, per rispondere in modo professionale e tempestivo alle esigenze informative di commissioni, organi e deputati. A tal fine, l’attività quotidiana di questo settore prevede una costante opera di monitoraggio e classificazione delle informazioni e dei documenti di molteplici fonti, al fine di predisporre internamente in modo progressivo e preventivo la base di conoscenza ampia e aggiornata a cui attingere in base alle specifiche esigenze e nei tempi compatibili con le scadenze dettate dai lavori parlamentari.

La "Piattaforma Aperta per la Documentazione"

PAD

Per la gestione della base di conoscenza necessaria, tutti gli uffici menzionati utilizzano una infrastruttura digitale recentemente realizzata, denominata PAD, acronimo di Piattaforma Aperta per la Documentazione.

Entro questa infrastruttura sono stati digitalizzati in un unico repository RDF tutti i contenuti degli archivi e sono state codificata in SKOS le griglie di classificazione degli uffici – che costituiscono il thesaurus Theca – e il thesaurus Eurovoc, consentendo la gestione delle relazioni tra voci di thesaurus diversi.

PAD si sviluppa in tre aree funzionali: una relativa agli archivi documentali, una per la gestione del semantic enrichment e la classificazione dei contenuti, ed una per la produzione partecipata della documentazione.

Le attività quotidiane di spoglio delle fonti informative, che alimentano gli archivi documentali di PAD, vengono effettuate in minima parte con le attività di alimentazione manuale da parte degli operatori, in massima parte attraverso l’automatico scarico in RDF nel repository Linked Open Data di informazioni e documenti interni alla Camera dei deputati e attraverso operazioni semiautomatiche che con servizi di scraping acquisiscono contenuti da fonti esterne selezionate, quali ad esempio la Gazzetta Ufficiale, la Corte Europea di Giustizia, l’Official Journal of European Union, lasciando a cura del personale interno le eventuali integrazioni manuali, le annotazioni e le attività di selezione e classificazione semantica, ripartite per settori tematici di competenza.

Le attività redazionali per la produzione dei vari prodotti editoriali – dossier, note, newsletter, ricerche, collane specifiche – vengono effettuate con le funzioni del sottosistema di produzione dei documenti, che offre servizi evoluti di web editing integrati con strumenti di word processing, supporto alla redazione partecipata e collaborativa di documenti, strumenti di mush-up di contenuti del repository per includerle nei prodotti documentali, funzioni di pubblicazione e distribuzione dei documenti digitali prodotti in html, PDF, RDF, eBook.

Tutti i contenuti del repository, siano quelli degli archivi, che i singoli elementi informativi dei prodotti documentali, possono esser marcati con tags e con le voci dei diversi thesauri codificati in SKOS e gestiti dal sottostema di gestione semantica, in modo da arricchire il valore semantico attribuito ad ogni singola informazione e ampliare le capacità di ricerca e accesso nella base dati.

L'approntamento della documentazione al servizio delle attività parlamentari

Le attività di produzione documentale svolte dal Servizio Studi sono strettamente legate all’andamento dell’attività parlamentare, come disposto dello stesso Regolamento della Camera dei deputati, all'art. 79, comma 4, che assegna ad esso un ruolo fondamentale nell'istruttoria legislativa: ogni punto all'ordine del giorno relativo all'esame di una proposta di legge necessita di un dossier di documentazione. Pertanto il Servizio Studi deve essere pronto a svolgere questo compito istruttorio con competenza nelle specifiche materie e tempestività rispetto alla programmazione dei lavori parlamentari. L'attività della Camera si dipana attraverso 14 Commissioni permanenti, ciascuna competente su specifiche materie, alle quali corrispondono 14 Dipartimenti del Servizio Studi. Per ogni provvedimento è prevista prevista obbligatoriamente la disponibilità di un dossier, che deve essere messo a disposizione della Commissione e di ogni parte politica coinvolta, affinchè si possa avviare l'esame del testo della proposta di legge.

I dossier sono inoltre messi a disposizione dei cittadino sul sito web della Camera assieme alle informazioni dell’iter dei progetti di legge.

Inoltre il Servizio Studi mette a disposizione dei deputati e dei cittadini parte della sua conoscenza sugli argomenti su cui si focalizza l’attività parlamentare, curando i contenuti di una sezione del sito www.camera.it accessibile dall’homepage, destinata a illustrare i temi dell'attività parlamentare, connessi con i provvedimenti all'ordine del giorno, suddivisi per aree tematiche e commentati con schede di documentazione articolate a diversi livelli di dettaglio e corredate di link a fonti e contenuti correlati.

Il Servizio Studi opera anche su richiesta di singoli deputati o organi che possono essere interessati a ricerche su specifici argomenti non necessariamente legati alla attività parlamentare all’ordine del giorno. La documentazione prodotta per rispondere alle esigenze conoscitive di questo tipo non viene pubblicata ma viene fornita unicamente al soggetto richiedente. Solo nel caso in cui l’oggetto della ricerca acquisisca un rilievo nell’ambito del lavoro di un organo parlamentare ne viene disposta la pubblicazione sul sito.


Le fonti del Servizio Studi Camera

Indipendentemente dalla origine dell’esigenza di documentazione, la produzione documentale del Servizio Studi si muove da una base di conoscenza di fonti documentali e informative non estemporaneamente acquisita, bensì precostituita e organizzata attraverso la quotidiana attività di ricerca, monitoraggio informativo, spoglio e classificazione, che consente di rispondere tempestivamente e con il livello di approfondimento necessario alle esigenze informative. Il Servizio Studi si basa in primis su fonti di tipo legislativo/normativo: in particolare, tutte le fonti generali come la Gazzetta Ufficiale, la Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea, i Bollettini Regionali, Decreti Ministeriali, codici, circolari, e banche dati (ad es., InterLex). Vengono consultate correntemente anche fonti di dottrina di giurisprudenza, oltre a fonti web che forniscono i testi vigenti di normativa e ovviamente al sito Normattiva, ai cui contenuti la Camera dei deputati contribuisce direttamente nell’ambito della funzione legislativa.

Per il supporto istruttorio alle attività di Commissioni non prettamente tecnico-giuridiche vengono consultate anche fonti istituzionali di altro tipo: ad esempio, in caso di finanza pubblica vengono reperite informazioni presso la Ragioneria Generale dello Stato, Istat, Agenzia delle Entrate, Corte dei Conti. A livello regionale il Servizio Studi si avvale della cooperazione tra l'Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati con le amministrazioni delle Assemblee regionali, nonché del supporto dell'ISSIRFA (Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle Autonomie).

All'occorrenza vengono consultate anche altre fonti non istituzionali reperibili su Internet, che il Servizio Studi non considera di per sé meno importanti: ai fini della attività d‘indagine non si ritiene opportuno escludere a priori alcuna fonte informativa in ragione del diverso peso ed autorevolezza rispetto ad altre fonti, essendo in linea di principio tutte potenzialmente utili. Il settore relativo alla politica internazionale, in particolare, presenta una estrema varietà e diversità di fonti che possono dover essere prese in considerazione per costruire un quadro informativo esaustivo e neutrale: in taluni casi, ad esempio, vengono consultate anche fonti tipicamente informali, quali i blog di attivisti. Rispetto a questo tipo di fonti ovviamente il Servizio Studi mantiene un approccio estremamente cauto necessarie al fine di garantire e preservare la necessaria autorevolezza e neutralità delle fonti che costituiscono la base informativa della sua documentazione prodotta.

L'utilizzo di dati di altri enti

Gestione delle criticità

In alcuni casi, il Servizio Studi riscontra una certa difficoltà ad accedere ai dati di altri enti: ad esempio ai dati dell'INPS, di alcune agenzie fiscali, della parte non pubblica delle banche dati della Protezione Civile. Oltretutto, a fronte della richiesta di dati viene sovente opposto il dettato della determinazione commissariale INPS n. 60 del 11 marzo 2010 che stabilisce che la richiesta di informazioni ad enti pubblici vada inoltrata in forma scritta ed accolta dietro il pagamento di una tariffa (legata ai costi di gestione di recupero del dato, anche se in formato digitale). Proprio in conseguenza di questi episodi, il Comitato per la vigilanza sulla biblioteca e la documentazione - organo interno dell’Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati - ha richiesto al Servizio Studi di produrre un elenco di enti cui esso non riesce ad accedere. Si noti del resto come, rispetto al comparto della finanza pubblica, la Legge di contabilità 31 dicembre 2009, n. 196 preveda che le relative banche dati di amministrazioni pubbliche e ogni altra fonte informativa rilevante gestita da soggetti pubblici deve essere accessibile alla Camera e al Senato (vedi il Quadro di sintesi e l'art. 6); in questo senso, il Servizio trova infatti accesso ai dati sulla disponibilità dei capitoli di spesa in possesso della Ragioneria Generale.

Il Servizio Studi reperisce ed impiega l'informazione senza procurarsi un'autorizzazione per detti fini: il rapporto con altri enti viene considerato di natura istituzionale e pertanto non viene effettuata una richiesta motivata e formale di accesso ai dati. Rispetto allo status giuridico dei dati e alla right clearance su di essi, ritiene che una volta che l'ente o autorità abbia fornito loro i dati, essi siano pubblici e pertanto pubblicabili dal Servizio Studi secondo le modalità da questo scelte (e quindi anche come dati aperti). Oltretutto, una volta che i dati siano confluiti all'interno di un dossier o altra documentazione e questa sia stata presentata alla Commissione competente, essi diventano pubblici nel momento in cui sono adottati dalla Commissione stessa con delibera.


Il Servizio Studi del Senato della Repubblica

L'attività del Servizio Studi

L'attività del Servizio Studi Senato

Il Servizio Studi del Senato della Repubblica fornisce supporto documentale di livello generale al Senato: è produttore di informazione soprattutto per quanto riguarda l’analisi tecnico-giuridica, ma è anche ricercatore-intermediatore di informazione non propria. In aggiunta ad esso, svolgono funzioni affini il Servizio Bilancio; il Servizio degli affari europei ed internazionali e il Servizio per la qualità degli atti normativi.

L'attività principale svolta dal Servizio Studi consta dell'analisi di testi giuridici (in caso, ad esempio, di attività parlamentari connesse con l'iter delle proposte di legge), rappresentando il 50% della totalità delle attività da esso svolte. Sebbene sia in possesso di strumenti privilegiati, quali abbonamenti a banche dati ed accesso a materiale ad accesso ristretto (ad es. quello del prodotto dal CERDP - il centro di ricerca per la ricerca e documentazione parlamentare), il lavoro del Servizio Studi si basa anche e in parte non trascurabile su dati accessibili a tutti i cittadini.

L'approntamento della documentazione al servizio delle attività parlamentari

Il Servizio Studi produce materiale documentale d'ufficio e su domanda. Nel primo caso si tratta di attività che soddisfa le necessità informative rispetto all'ordine del giorno delle assemblee e delle commissioni, a servizio dei senatori, di organi e gruppi. Questo tipo di attività è pianificata in relazione alle attività del Parlamento e del Governo ed in questo senso, l'articolazione del Servizio Studi per uffici riproduce quella delle Commissioni che a sua volta è riconducibile a quella dei Ministeri. Nel secondo caso, si tratta di attività svolta in seguito a specifiche richieste di senatori o di organi del Senato: tipicamente, tali domande richiedono un livello di elaborazione minore, non passano per gli uffici se non per una forma di controllo conclusivo, ma sono trattate da un pool selezionato all'interno del Servizio Studi.

Le fonti del Servizio Studi Senato

Nel reperire le informazioni a base dei testi da loro preparati, gli uffici e il pool fanno riferimento a fonti web di qualsiasi tipo: sono privilegiati i siti istituzionali la cui ufficialità solleva da un controllo sull'affidabilità della fonte: ad esempio i siti dell'Istat, della Ragioneria Generale dello Stato o altre fonti ufficiali a seconda delle richieste (ad esempio, quando venne chiesto un lavoro di ricerca sui dati della giustizia si consultarono le statistiche del Ministero della Giustizia e il sito webstat giustizia, dal quale si possono scaricare dati in HTML e in excel). Data la moltitudine di materie rispetto alle quali deve fornire supporto informativo, il Servizio può fare ricorso anche ad altre fonti non ufficiali (come wikipedia o blog); queste fonti rappresentano l'informazione per arrivare all'informazione: servono cioè per ottenere un primo livello di informazioni, soprattutto nel caso in cui ci si trovi di fronte a contesti specialistici, in modo da vagliare e rintracciare le fonti pertinenti e autorevoli.

L'utilizzo di dati di altri enti

Gestione delle problematiche

A volte, nel reperimento delle informazioni, il Servizio rileva una mancanza di corrispondenza tra dati di fonti diverse, mentre altre volte incorre nelle difficoltà connesse al passaggio da un dato "sporco" ad uno "pulito" come in caso di informazioni utili ma che vanno "verificate" (ad es., perché reperite su su siti di cui non è certa l'ffidabilità) o in caso di informazioni formalmente non accessibili ma che tuttavia sono state fatte circolare all'esterno (come nel caso di una circolare di ragioneria riservata che venga pubblicata online, non esperibile da parte del Servizio all'interno della propria documentazione ufficiale). In quest'ultimo caso, proprio la chiusura del dato a monte rischia di creare potenzialmente un empasse rispetto alla funzione svolta dal Servizio.

Altre difficoltà specifiche sono state riscontrate rispetto ai dati istituzionali regionali per via della frammentazione dei relativi siti web istituzionali, causata dalla circostanza che ogni regione possiede una sua banca dati. Non si tratta di problemi di opacità vera e propria, ma piuttosto difficoltà inerenti alla frammentarietà del contesto.

Nel reperire l'informazione necessaria alle proprie funzioni, il Servizio non procede richiedendo un'autorizzazione per il suo impiego: più semplicemente, se l'informazione è pubblica viene utilizzata, in caso contrario non viene impiegata. Essa viene reperita per via parlamentare oppure amministrativa: per via parlamentare si può ricorrere alle informazioni desumibili dallo strumento delle interpellanze e interrogazioni; in via amministrativa gli Uffici reperiscono l'informazione laddove essa sia pubblica.

Per via del rapporto impari tra capacità d'organico ed ambiti tematici trattati, nella maggior parte dei casi il Servizio non è in grado di effettuare attività specifiche di incrocio ed elaborazione di dati. È ragionevole quindi ritenere che un aumento della disponibilità di informazioni pubbliche ed una loro strutturazione semantico-ontologica adeguata agevolerebbe non solo la fruizione e la conoscenza da parte delle communities di sviluppatori-riutilizzatori e dei cittadini (laddove - ovviamente - i dati fossero aperti al pubblico), ma in primo luogo il funzionamento del Servizio Studi stesso e, verosimilmente, di altri uffici tecnici interni al Parlamento.